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关于人民法院功能定位的调研

时间:2012/6/2 9:59:37 点击:

————以湛江市法院为视角分析

改革开放以来,特别是随着社会主义市场经济体制的建立,人民法院的审判领域不断拓宽,案件类型日益增多,任务日趋繁重,人民法院在处罚犯罪、维护社会经济秩序稳定等方面做出了积极的贡献,但我国法院的职能定位脱胎于苏联模式的法院管理体制,在运作中仍存在不少问题。我国目前已进入了社会转型期,社会结构发生了全方位、根本性变化。人们的思想意识、价值取向、道德观念日益多元化;人们的公平意识、权利意识、法治意识和监督意识也不断增强。最高人民法院院长王胜俊在十一届全国人大常委会第十七次会议报告中指出,针对民事案件绝大部分在中级、基层人民法院办理的现实,要进一步明确全国四级法院的职能定位,合理配置审判资源。这说明,当前我国法院的职能定位及资源配置仍存在需要不断改进之处。根据上级法院调研通知精神,我院成立调研小组,围绕法院功能定位(特别针对本市法院情况),结合职能沿革、现状及存在问题展开调研,现将有关情况形成如下调研报告。

 

一、湛江市法院发展沿革及其功能定位

(一)湛江市法院发展情况

湛江是广东较大的地级市,设有市中级法院和基层法院,回顾湛江市法院发展的历史沿革,按时间划分,主要历经三个阶段:

第一阶段:建国以后“文化大革命”以前。解放初期,我国的法院设置和审级是“三级两审”终审制度,当时是没有中级法院的,湛江市中级人民法院前身为广东省人民法院高雷分院,成立于1951年1月1日,1952年12月27日改为省人民法院粤西分院。原粤中分院管辖的阳江、阳春、恩平、开平、赤溪(后并入开平县)、台山6个县人民法院划归粤西分院管辖。1954年,新中国第一部《人民法院组织法》颁布,首次在高级法院与基层法院之间增设了中级法院,四级两审制度由此确立并沿用至今。据此,1955年粤西分院改为粤西地区中级人民法院,1956年,台山、开平、恩平三县法院划归粤中地区人民法院管辖,1957年湛江、合浦两地法院合并为湛江地区中级人民法院,管辖两市10县,1965年原由湛江地区中级人民法院管辖的北海、合浦、钦州、灵山、东兴五个法院划归广西,由新成立的钦州地区中级人民法院管辖。

第二阶段:“文化大革命”期间。湛江的审判工作遭受严重的破坏,处于半瘫痪状态。1967年湛江地区军管会湛江中级法院军管小组全部接管湛江中院的权力。1969-1971年,法院被撤销。“文化大革命”期间,湛江市刑事审判工作,完全废弃一切程序和制度,刑事案件采取侦查、批捕、起诉、审判一竿子到底的做法,造成一大批冤、假、错案。

第三阶段:“文化大革命”以后。1978年后,公、检、法的职能分工恢复。1983年湛江地区中级人民法院改为湛江市中级人民法院至今,目前下辖雷州市、廉江市、吴川市、徐闻县、遂溪县和赤坎区、霞山区、坡头区、麻章区、经济技术开发区等10个基层人民法院, 24个人民法庭,两级法院共有干警1263人。

(二)人民法院职能调整与定位

我国的审级制度经历了一个复杂的历史发展过程。新民主主义革命时期的各个根据地法院,审级制度不统一,有的实行二审终审,有的实行三审终审。新中国成立后,1951年9月3日中央人民政府通过的《人民法院暂行组织条例》第5条规定,“人民法院基本上实行三级两审制,以县级人民法院为基本的第一审法院,省级人民法院为基本的第二审法院,一般的以两审为终审,但在特殊情况下,得以三审或一审为终审。”1954年,第一部《人民法院组织法》确立了我国统一的四级两审终审的审级制度。1979年、1983年先后修改公布的《人民法院组织法》沿用了上述规定。1982年和1991年通过的《民事诉讼法》将两审终审作为一项基本制度来规定,并根据组织法的规定对案件的管辖、上诉、再审等程序作了具体的规定,形成了具有中国特色的一整套审级制度。基层人民法院审理的是简单民事案件,中级人民法院审理在本辖区内影响较大的案件和法律规定由中级法院审理的各类案件及对基层法院审理的案件不服提起上诉的二审案件。我国各省、自治区、直辖市均设有相应的高级人民法院,其现行的审判职能除了对普通类型案件作为上诉审法院之外,按照有关法律规定,还要对在本辖区范围内有重大影响的案件行使初审管辖权。

二、人民法院功能内涵及面临的形势

近年来,湛江市两级法院在做好履行审判、调解、执行职能等本职工作的基础上,立足自身发展,正确界定自己的功能定位,积极主动且合理适度地参与社会管理,在推进社会管理工作发展的进程中发挥着不可或缺的作用。从湛江市法院的情况分析,人民法院的功能主要包括以下两方面:

(一)基本功能

法院的基本功能主要包括:1、依法审理刑事案件,打击、惩治犯罪,维护社会稳定。表现在,严格适用法律履行刑事审判职能,全面贯彻“宽严相济”的刑事政策,有效打击犯罪和教育群众,在全社会起到道德教化和行为指导作用。2、能动处理民商事案件,化解民间纠纷,促进社会和谐。即在确保案件质量的前提下,审结处理大量民商事案件,坚持“调解优先、调判结合”的工作原则,依法及时调整和规范民商事法律关系,公平保护各类民商事主体的合法权益,化解社会矛盾,促进经济发展,维护社会和谐与稳定。3、积极化解行政争议,促进官民沟通,缓解社会矛盾。法院在做好行政审判工作的同时还肩负着监督行政公权力依法行使、维护合法行政行为,纠正违法行政行为、协调公权力和公民权利关系等职责。4、努力破解执行难题,最大限度地保障双方当事人的合法权益,实现法律效果与社会效果的统一。

(二)延伸功能

1、参与社会管理。王胜俊院长曾指出,“积极参与社会管理创新,既是司法审判工作的一项重要内容,也是司法机关承担的一项重要社会责任。”人民法院凭借政治优势、体制优势和司法资源优势,在整合社会资源、形成社会管理合力上能够起到融会贯通的作用。2、能动司法。依法办案,公正司法本是法院工作的应有职责,但能动司法并不背离司法本意,能动司法是指司法主体为实现法律效果和社会效果的有机统一,积极行使司法权,主动采取多种手段解决法律纠纷的一系列司法活动的总称。最高人民法院院长王胜俊站在全局高度,多次要求在法院系统践行“能动司法”。他强调:“能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”。

(三)人民法院工作面临的新形势

第十一届全国人民代表大会第四次会议庄严宣告了中国特色社会主义法律体系如期形成,标志着国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面,都已实现有法可依。而在十二五纲要中将加强和创新社会管理的内容首次独立成篇,显示出“社会管理”已成为执政者心目中事关中国发展的重大问题之一。党和国家对司法工作的要求在变化,法院如何在已建成的法律体系框架内更好的适用法律,如何在社会管理创新中发挥更为积极有效的作用,这些都是法院面对的重大命题,也标志将人民法院面临党和国家对人民法院工作的新要求。十二五时期是我国转型升级、科学发展关键时期,随着经济跨越式发展,人、财、物的大流通必将为经济发展提供重大战略机遇,同时,也给法院工作必将带来新的课题和新的冲击。

三、存在问题

(一)新形势下法院司法权威面临挑战

随着市场经济的不断发展和社会改革的逐步深化,法院在定纷止争、维护社会稳定中的地位和作用日益凸显。作为解决矛盾纠纷的机构,法院的职能主要是救济公民权利、化解社会矛盾,制约公权力,工作本质是对社会关系的调整和管理。然而,许多地方党委常常向法院部署大量额外的运动式的工作,法院过多投身于社会管理而弱化其基础职能,使原有的裁判功能遭到质疑。

法院参与社会管理,首先就是要充分履行审判、调解、执行职能,立足执法办案为第一要务,离开法院本职工作谈推进社会管理,无异于舍本逐末。有些基层法院参与社会管理时没有看清自身功能界限,逾越本分代替行政机关行使职权,或是在参与城市综合治理过程中没有向民众解释清楚法院工作的出发点,导致公众对法院功能定位存在误解。如网上曾曝光某县强拆现场基层法官参与行政强拆(并非非诉执行),在老百姓心目中,法院独立于行政机关之外公正行使审判权,如果法官也参与强拆,那么就让司法和行政混为一体,有互为掩盖、互相包庇之嫌,这显然不利于法院司法权威的树立。同时,政府如因强拆行为被起诉,法院则身陷“既当裁判员又当运动员”的尴尬境地。所以,法院应适度合理地参与社会管理,不应逾越人民法院的权限侵入其他机关的职责范围,更不应代替立法机关和行政机关行使权力,而应强化自身审判职能,维护公正权威形象。

(二)法院功能的行使受到资源不足制约

近年来法院在社会管理中的参与度不断提高,社会对法院寄予更多更大的期望,而事实上,法院必需的资源保障却与自身日益增大的职责作用不相适应。如法院办案经费短缺、人才流失严重、法官人手不足、法官队伍素质有待提高等等都制约了法院的各项功能的长足发展。其中,最迫切的是提高法官素质,增强办案力量。由于我市经济水平发展不平衡,经济落后地区的基层法院、人民法庭人才流失严重,办案法官人手严重不足,法官的法律水平普遍不高,这些都直接制约了法院审判职能作用的发挥。

(三)司法裁判的有限性与社会危机治理的全面性相悖离

司法裁判职能不是万能的,它奉行“有限审理”原则,并不解决所有纠纷,人民法院在立案阶段即会对纠纷依法甄别,对于不必要、不可能、不现实的纠纷进行过滤,交由诉讼外的其他解纷机制解决,此其一;其二,“审判范围受起诉范围的约束”,即人民法院受理案件也是根据相关诉讼法的具体规定,法院一旦受理当事人的控告或起诉,其裁判范围就必须局限于起诉书所载明的被告人和被控告的事实,绝不能超出起诉范围而主动审理未经指控的人或事实,这也是司法裁判“不告不理”原则的延伸。与此相反,公共危机治理则强调从系统控制理论出发,将危机事件本身看作是一个综合的、立体的多面体,具有不同发展阶段,从而将整个治理过程看作是一个涉及多部门、全方位的系统工程。然而,有些地方党委、政府及社会各界对法院化解社会矛盾往往存在误解,认为各类社会矛盾法院均有权处理,并且多看结果而忽略过程的程序性要求,因而注重职责之外加重了法院的社会责任。

(四)我国审级制度存在的弊端

我国的审级制度从其发展设计历史看出,它是历史发展的产物,是国情发展的需要,对维护公平正义发挥过积极的作用,但也存在如下缺陷:第一,由于终审法院多为中级法院和高级法院,而我国当前法官遴选制度存在诸多问题,事实上中级法院和高级法院的法官并不见得水平比基层法官水平高,尤其是在化解社会矛盾的能力上,上级法官并不见得比下级法官强,上诉审的纠错功能明显降低。当然,基层法官紧缺,素质不高也是日益突出的问题,这原因是多方面的,目前我国法官等级制度并没有与专业技术能力相衔接,行政待遇上下级法院更是差别巨大,使得大部分毕业生不愿意毕业后去基层就业。举一个很简单的例子,同一个班毕业的两名学生,分别进入最高院和基层院工作,几年后最高院的学生可能已经是副处待遇而在基层法院工作的学生仍然是科员,但他们处理的案件经验,在基层工作的学生可能比在最高院工作的学生丰富。第二,能上诉到最高法院的案件非常有限,最高法院的法官只能在缺乏参与审判实践的知识背景下,依靠下级法院的请示、汇报以及在调查研究中发现的问题作出司法解释,并不能充分发挥依据当事人的上诉以统一法律实施中的解释等机能。同时,最高院在出台新的改革措施前,出现脱离基层实际的现象,导致地方法院工作陷入被动。如《新诉讼收费办法》的实施。 第三,启动审判监督程序随意性过大,不但当事人身陷其中,四处申诉,法院也常个案申诉常年困扰。同时亦会出现法院无限再审的情况发生,导致“终审不终”,造成诉讼成本的上升和诉讼资源的浪费,不利于对当事人的合法权益的保护。第四,执行职能归法院行使,难逃 “自审自执”的局限,法院可能为日后方便执行而背离法律,有目的地改变裁判结果。

四、对策及建议

(一)强化裁判功能,维护司法权威

作为国家的审判机关,法院的司法权威是通过审判活动来体现,是一种动态的法律权威。优化法院职能,维护法院司法权威,首要任务就是强化裁判功能。强化裁判功能主要应做到以下几点:1. 转变司法理念,树立社会主义法治理念和科学司法观,正确处理程序公正与实体公正的关系。2. 提高案件质量和效率,完善证据审查,正确适用法律、禁止随意变更和取舍诉讼程序、规范裁判文书、避免案件办理拖拉等现象。3. 进一步加强审判人员的审判能力,提高法官学习能力,及时学习新的法律知识和更新旧的法律知识,对一些业务素质低、办案能力差、驾驭庭审能力弱的法官要提出批评并督促其改过。4.进一步改进审判作风,法官应使用文明用语,文明审判;法官应公正裁判,廉洁自律,维护法官形象和司法权威。

(二)加强基层法院法官队伍建设,提高基层法官司法能力

对各级法院的法官单独序列管理,实行上级法院法官从下级法院遴选制度。打破机构级别的限制,按照《人民法院组织法》、《法官法》、《公务员法》的要求,只要法官思想端正,工作成绩突出,通过晋升选拔机制,就可以提拔到上级法院任职,让基层法官成为人们的一种追求和向往。修改现行的法院组织法,为人员分类管理提供法律保障。其次,严格执行法官等级制度,对法官等级不管那一级实行凡提级必考的做法,将法官办案绩效与考试成绩结合起来作为评定法官等级依据,而不是将行政级别和工作年限为依据,实际法官工资只与法官等级挂钩的制度,而不是与行政级别挂钩的制度。再次,对法官、司法辅助人员和司法行政事务人员分别实行单独序列管理,享受不同的经济、政治待遇,对各类审判业务人员的职数比例应遵循“适应审判工作需要、适应法官队伍职业化建设、适应区域经济社会发展”的原则,合理设置,科学确定。最后,建立严格的职业准入制度,从源头上把握法院工作人员素质,所有法官均应从基层法院做起,上级法院招选法官必须从下一级遴选。

(三)严格控制再审程序的启动

为避免再审程序的大量启动,应明确规定除最高人民法院外,作出生效判决的原审法院不享有对案件的再审启动权,法院自身主动提起的审判监督程序和检察院按审判监督程序提出的抗诉,只能针对原审生效判决确有违反法律禁止性、强制性规定的情况和严重违反程序的情况,从法律上严格限制再审程序的启动。对一经启动进入再审的案件,应慎重处理,一律开庭,判决作出前应听取原作出生效判决的合议庭的意见,充分了解原生效裁判的事实认定、法律适用和裁判理由。在作出改判而撤销原裁判的判决之前,应通知原合议庭一同参与案件研究(如审判委员会),确保再审裁判准确性。同时,严格执行错案追究责任制,对经再审纠错的案件,应追究作出原生效判决的合议庭相应责任,在原审合议时已提出不同意见且经认定正确的除外。

(四)建立专门执行机构,保证执行公正高效

建议设立专门的执行机构,将执行职能从法院分出去,配备一批有一定专业资质的司法警察担任“执行员”,专司民事执行工作,以解决法官因人手不足审执不分的问题。这样,既优化了法院的人员配置,解决了执行人员的着装、武器配备无法可依的难题,又突出了强制执行工作的本质属性,保证执行的公正高效。

 

(撰稿人:湛江中院研究室李若珠、庞书欣  责任编辑:庞书欣

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