当前,我国正处于社会转型的关键时期,社会矛盾多发易发,复杂性、对抗性、群体性趋势明显。为了有效化解矛盾纠纷,深化社会创新管理,更好地服务于法治社会建设,广东省委政法委于2011年2月作出统一部署,在全省建立了“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的诉前联调矛盾化解新机制。廉江市委、市政府按照上级的部署要求,于
一、廉江市诉前联调工作取得的成效
(一)高效化解纠纷,降低司法成本,实现了一审收案和涉诉信访的“双下降”
诉前联调工作开展以来,就以其不收费、效率高、效果好的特点迅速打开了局面,大量矛盾纠纷在第一时间得到了妥善解决。截至2013年3月,廉江市诉前联调室共受理诉前联调案件1535件,涉案标的额1454.04万元,其中达成调解协议1431件(司法确认57件),调解成功率93.22%。经调解成功的案件,当事人均能自动履行,自动履行率达100%。
因诉前联调将矛盾纠纷化解关口前移,大量矛盾纠纷化解在萌芽状态,使进入诉讼程序的案件明显减少。2011年,廉江市法院全年共收民商事案件2294件,同比下降21.60%;2012年,继续保持下降趋势,共收民商事案件1993件,同比下降13.12%,且案件服判息诉率高达90.96%。2012年廉江法院涉诉信访接待次数仅为56次,同比下降34.88%。这不仅大大减少了纠纷当事人在人力、物力、财力上的耗费,同时也很大程度上节约了司法资源,缓解了法院“案多人少”的矛盾。
(二)快速结案及时确认,为民便民利民,司法公信力稳步提升
诉前联调作为一种多元化矛盾纠纷化解新机制,其机制的灵活性、调处的联动性、结案的高效性得到了各方当事人的认同。因其融合了情理与法理,实践中调解结案的执结率远远高于审判结案。廉江市诉前联调工作室受理的1535件案件中,90%的案件都在当天得到了解决,一些突出性矛盾纠纷得到及时化解。经诉前联调达成的协议,法院及时予以司法确认,当事人及时履行。“快立”、“快调”、“快结”改变了以往法院“以调代判,久调不决”的形象,切实提升了司法的公信力。如浙江省永康市项某某与廉江市某中学货款纠纷一案,经过调解员两个小时的说理释法和悉心调解后双方达成调解,该中学当即履行部分欠款,项某某非常感动,以一面“八年欠款一朝结,诉前联调显神威”的锦旗表示谢意。
(三)拓宽矛盾纠纷化解渠道,全方位多触角送温暖,实现社会管理的创新
诉前联调意在“诉讼之前,联动调解”,即联动人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式,在诉讼之前化解矛盾纠纷。廉江市诉前联调领导小组积极整合各方面力量与资源,始终坚持“法院为主”,大力落实“多方参与”,通过联合市人民检察院、市公安局、市司法局、市人力资源和社会劳动保障局、市卫生局、市国土资源局、市妇联、市工商联、市总工会、市消委会等部门,多渠道、巧办法组织调解,让民众在贴心的司法服务中切实感受到司法的人文性。
廉江市诉前联调工作平台的建立,改变了在此之前法院单打独斗、独力难支的局面,有利于在更高层面、更广范围推动联调工作,促进全市联调工作由点到面的飞跃发展,从而进一步推进社会矛盾化解及社会管理创新工作。在总结经验的基础上,根据本地的实际情况,在全省率先成立医患纠纷诉前调解中心,为当事人提供更加专业、便捷、高效的调解服务。开展“无诉讼社区”创建活动,在罗州街道新中社区试点设立“法官工作室”,深入社区调处纠纷,提高社区群众的法治观念。
(四)化解民生矛盾,共建和谐稳定,助力平安幸福廉江
廉江市地处粤西雷州半岛北部,面积广,人口多,纠纷多集中在婚姻家庭、交通事故、民间借贷、医疗服务、劳动争议等关系民生、稳定的方面。廉江市诉前联调工作着力化解基层社会矛盾,服务市委、市政府“建设法治廉江,建设平安廉江”,工作大局,为全市经济平稳快速发展营造和谐法治氛围。截至2013年3月,诉前联调共成功调解离婚案件465件,电信服务合同466件,买卖合同174件,民间借贷104件,交通事故赔偿25件,医患纠纷5件。
诉前联调机制的建立,充分发挥不同成员单位解决不同纠纷的专业优势,如联合妇联对婚姻家庭纠纷耐心劝和,联合交警部门对交通事故纠纷及时调解,联合卫生部门对医患纠纷妥善化解等,同时通过发挥中心法庭的前沿阵地作用,把大量矛盾化解在了基层,减轻了基层维稳工作压力。如廉江市新安胶鞋厂房屋租赁合同纠纷一案,厂房准备按上级要求做好“三旧改造”工作,但厂长戚某在通知各承租户搬迁时态度略显粗暴,引起承租户不满,承租户便故意拖欠租金。但租金的拖欠,使厂房无力按时为工人缴纳社保,工人便集体找到安铺法庭寻求帮助。安铺法庭第一时间与厂方取得联系,了解情况。在征得厂方与承租户双方同意后,当即决定启动诉前联调,并邀请安铺司法所所长参与调解。此案的成功解决,促使廉江市新安胶鞋厂按时为工人缴交了社保费,避免了工人们的群体性上访事件的发生,取得了积极的社会效果。
二、廉江市诉前联调工作的主要做法
(一)领导高度重视,为工作有序开展提供强有力保障
廉江市市委、市政府高度重视诉前联调工作,按照省的部署要求,建立了以“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的诉前联调平台。
1、夯实组织、物质基础,确保保障到位
诉前联调工作启动后,根据省、湛江市的统一部署,廉江市委迅速成立了市诉前联调工作领导小组,由市委副书记、政法委书记任组长。领导小组下设办公室(设在市法院),由市委政法委副书记、市综治办李世春任办公室主任,市法院李光生、钟朝东任副主任,市法院立案庭罗日福、杨润燕负责日常工作,此外,还建立了包括罗日福等20人的诉前调解员库及杨润燕等13人的调解联络员库。
为保障联调工作的顺利开展,成立之初,市政府根据实际情况拨款办案经费补贴17.2万元及专项资金8万元用于诉前联调工作室场地的装修及购买办公设施。2012年起市政府把诉前联调工作经费30万元列入财政预算,充足的经费保障为诉前联调工作的开展提供了有力的后勤保障。
2、加大队伍建设,强化培训管理,着力提高诉前联调工作人员的整体素质
工作的好坏取决于队伍的素质高低。廉江市从强化培训管理入手,狠抓队伍建设。一、加大培训力度,确立传帮带培训,由经验阅历丰富的调解人员带动经验欠缺人员。同时定期组织集中培训,请有丰富经验的人民调解员、专家来为调解员授课。二、严格规范诉前联调工作人员的职责、行为规范,要求每位工作人员都遵守《诉前联调服务承诺》,严格遵循法律法规及各项规章制度,坚持公开、公平、公正的原则调处纠纷,决不借工作之便谋取私利。
(二)健全工作机制,联合各方力量构建大调解格局
1、建立联动有力的工作机制。廉江市根据本地实际,积极探索多种方式方法,构建具有本地特色的诉前联调工作形式。针对不同类型的案件,实施不同方式的调解手段,如对双方当事人进行分组调解,做到有的放矢,使矛盾得到和平解决;联合本市司法所、村委、妇联等中间力量,针对不同的案件类型,发挥相关人员熟悉情况的优势,高效化解当事人之间的矛盾。
2、建立沟通协调的工作机制,创新运用技巧性调解,提高调解率。加强与各成员单位及各联络员、调解员的沟通联系,定期通报诉前联调的工作开展情况,及时了解案件调解工作进展情况,协商做好工作安排衔接,协调解决联络员库和调解员库的人员调整等工作。
3、建立办案激励机制。2012年初经廉江市四套班子会议决定,将诉前联调办案经费列入财政预算,设诉前联调专项资金30万元。法院对本单位诉前联调工作取得优秀成绩的工作人员予以相应奖励,并将诉前联调工作纳入年终考评内容,将联调工作绩效与工作人员评优评先和晋职晋级挂钩。
(三)完善工作制度,促进诉前联调工作深入开展
无规矩不成方圆,完善的工作制度是做好诉前联调工作的前提和保障。廉江市诉前联调工作室认真学习落实《关于建立诉前联调工作机制的意见》和《诉前联调工作室考核标准》,对诉前联调工作的工作原则、组织形式、工作步骤都作了明确规定,并建立了六项工作制度:一是首接负责制度,由首位接待的工作人员负责做好接待工作,并对诉前联调进行释明,引导当事人选择纠纷解决方式,指导当事人办理相关手续。二是受理登记制度,对诉前联调受理的纠纷一律办理立案登记,按照(20××)湛廉联调( )字第××号的规则编立案号。三是台帐管理制度,对诉前联调受理的纠纷按照调解单位进行分类登记,并设立诉前联调案件《受理总表》、《大事记》及案件卷宗等台账。四是档案管理制度,根据上级要求,联调室对受理的纠纷实行一案两卷,一卷由调解单位归档,一卷由诉前联调工作室归档。五是案件报告制度,在具体工作开展过程中,对重大敏感、跨地区、跨部门纠纷以及群体性纠纷,及时形成案件报告,将有关情况报告市党委、政府,提出化解方案。六是工作报告制度,诉前联调室严格按照上级要求,每月定时定期向本级综治办和辖区中级法院报送诉前联调工作数据,每季度向本级党委、政府和辖区中级法院报告诉前联调工作开展情况。
(四)以点带面,以面建网,实现诉前联调的全方位覆盖
廉江市诉前联调领导小组充分发挥法院主体作用,高度重视中心法庭的前沿阵地作用,在安铺、良垌、青平、石岭、塘蓬五个中心法庭均设立了诉前联调工作分室,辐射乡镇。各中心法庭积极加强与辖区司法所、综治信访维稳中心的联系,创新工作方式,打破常规,流动办公,走进社区、村委会,采用多样调解方式解决纠纷。自诉前联调工作开展以来,中心法庭在当地维稳中心、居委会、村委会、妇联等组织的积极配合下,1049件纠纷得到了妥善解决,占廉江市诉前联调案件总数的68.34%,这极大地促进了基层维稳工作,实现了法律效果与政治效果、社会效果的高度统一。
(五)建立沟通协调的工作机制,创新运用技巧性调解,提高调解率
调解工作是一项群众工作,廉江市诉前联调工作人员针对本市民事纠纷的特点,在具体的调解业务中,对症下药,创新调解技巧。一是增强自身亲和力,迅速赢取当事人信任;二是综合运用“热案冷处理法”、“逆向分析法”、“性格区分法”、“案例引导法”、“心理调解法”、“过错剖析法”、“分头调解法”、“亲情融化调解法”等调解方法;最后再通过合情入理的教育,使双方都能求大同,存小异,最终化解纠纷。
(六)抓典型、树品牌,用优质服务赢百姓口碑
“金杯银杯不如百姓的口碑,千奖万奖不如群众的夸奖”。诉前联调作为解决纠纷新机制,能否为人民群众所普遍接受并乐于选择,需要广泛的宣传报道。廉江市一改传统宣传手段,创新设立医患纠纷诉前调解中心,树调解品牌。廉江市医患纠纷诉前调解中心紧紧围绕“司法为民”工作宗旨,延伸和前移司法服务,整合社会各方面力量与资源,积极探索多元化解决纠纷机制,推进社会管理创新,及时化解医患纠纷案件,努力把医患矛盾消除在萌芽状态、化解在诉讼前,构建和谐医患关系。
医患纠纷调解中心完全独立于医患双方的中立性在很大程度上消除了以往患方对医方的怀疑和不信任,搭建了双方良性沟通的桥梁,取得良好的社会效果。自2012年11月至2013年3月,短短五个月时间,调解中心共接待医患来访咨询二十余次,受理调解申请案件五件,涉及赔偿款十七万多元,且均调解成功,达成调解协议,成功率达100%,诉前联调机制新风就在百姓的口口相传中得到了广泛传播。
三、诉前联调工作中遇到的问题
(一)法律地位的不明确导致诉前联调工作缺乏制度性保障
诉前联调机制是广东省政法委在全省范围内矛盾纠纷化解的一大创新,尚没有明确的法律规定。各地大多基于自身情况能动开展工作。根据廉江市的实践来看,非诉讼调解的权威性不足,当事人对诉前联调的程序还比较陌生,部分当事人对于这项新事物持怀疑态度,不理解和难接受,认为是法院不予立案的“特设关卡”,不愿意接受诉前联调。根据我国立法精神,调解必须遵循自愿原则,这就在一定程度上限制了诉前联调的常态化运作。
(二)律师选择诉前联调的积极性不高使诉前联调发展受限
律师基于经济利益鼓励当事人启动诉讼程序,通过一审、二审程序的收费,律师能够获得可观的经济收入,反之案件在立案前就解决了则不利于收费,故律师对诉前联调比较消极。根据廉江市诉前联调工作开展情况来看,受理的诉前联调案件中属于律师向当事人宣传,鼓励当事人申请诉前联调的比例不高,很大程度上阻碍了诉前联调制度发挥化解矛盾的作用。
(三)各职能部门存在思想偏差,没有真正发挥联调效用
部门联合参与联动多元化解决社会矛盾是诉前联调制度的本质特点。廉江市已建立了由法院主导的,市人民检察院、市公安局、市司法局、市人力资源和社会劳动保障局、市卫生局、市国土资源局、市妇联、市工商联、市总工会、市消委会等部门参与的,综治信访维稳中心、人民调解委员会、各村委会、居委会等组织配合的联动机制,但是基于认识上的偏差,多数部门组织错误地矛盾纠纷解决归于法院的工作职责,使矛盾纠纷过多地向法院集中,其他行政机关、各村委会、居委会、行业协会对诉前联调缺乏积极性,这些部门调解员也没有及时到位。诉前联调,核心在“联”,如果“联”不紧,则“动”没力,优势也就无从发挥。如何调动部门积极性,走出法院是解决所有纠纷的中心组织的思想误区,发挥联动机制更大的效力,是目前需要解决的难题。
(四)司法确认率低,调解效果未得到最大限度的巩固
廉江市诉前联调室以省法院《关于非诉讼调解协议司法确认的指导意见》为指引,对司法确认的申请、审查、确认程序、确认效果等都做了明确规定。但从这两年的实际操作来看,司法确认数远远低于调解协议达成数。当中除了部分纠纷是因诉前联调效率高,当日达成调解协议,当日执结完毕,案结事了外;主要则是当事人对司法确认的认识不够,加上司法确认只能由当事人申请,其被动性导致司法确认率低。司法确认是对诉前联调调解法律效力上的确认,对于提高诉前联调的法律威信、巩固调解效果、督促当事人及时自动履行具有天然的优势,然而其确认的被动性限制了调解效果的巩固。
四、诉前联调工作完善设想
(一)明确诉前联调的法律程序地位,加强诉前联调的权威性
实践证明,诉前联调机制是一项快速、高效解决纠纷的好机制,但是由于当事人对诉前联调的认识不足,加上诉前联调缺乏明确的法律地位,权威性不够,一些适合调解案件的当事人坚持选择诉讼的现象仍大量存在。建议将诉前联调作为八类民商事纠纷(婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、劳动合同纠纷和雇佣合同纠纷、医疗事故纠纷、合伙纠纷、民间借贷纠纷、涉商会成员的企业纠纷)解决的必经程序,对诉前联调的法律地位、适用范围、调解时限、调解组织、调解原则、工作方法等出台明确的法律法规,以法律的确定性保障诉前联调的规范性、权威性。
(二)加大基层联调力度,在(乡)镇委(乡)镇政府设诉前联调联络中心
基层稳定关系到地方和谐发展大局,诉前联调要真正深入开展,为民服务,必须要到群众最需要的地方去。充分发挥当地基层组织与群众密切关系的优势,联动调解,积极把矛盾化解在基层是诉前联调工作发展的必然趋势。要加大基层联调力度,在(乡)镇委(乡)镇政府设诉前联调联络中心,与乡(镇)维稳中心积极配合,统一领导指挥,充分发挥基层法庭主力军作用,最大限度地调动司法、卫生、交通、妇联等部门的积极性,改变以往“自扫门前雪”的松散局面。“一方主调、八方协调”,实现联动有力,化解有方。
(三)注重诉前联调和司法建议的配合衔接,实现社会管理创新效能的最大化
诉前联调是法院发挥管理职能,参与社会管理的重大突破与创新,司法建议是法院做好“三项重点工作”,参与社会管理创新的切入点和主要手段,加强两者配合衔接的重要性不言而喻。对于在诉前联调个案中发现归纳的焦点性和源头性问题,联调工作人员要积极立足于社会管理层面进行动态分析,积极开展司法建议工作,针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题,提出改进和完善管理工作的建议,提升基层党政队伍的法律意识和法治理念。
(四)建家事邻里纠纷调解中心站,设“特约调解员”,拓展社会化参与渠道
家事邻里纠纷在基层矛盾纠纷构成中占了相当比例,这类纠纷往往因小事而起,且矛盾双方都有相当感情基础,往往不愿意对簿公堂,只要求“讨个说法儿”,希望借调解解决。建议设家事邻里纠纷调解中心站,专门解决离婚、赡养、抚养、继承、相邻权属等纠纷,邀请当地德高望重、公道正派、亲和、热心肠的人,甚至纠纷当事人的亲属作为“特约调解员”参与调解,情、理、法相融,做到“家事不出家门,邻闹不出村口”。
(五)加大联动力度,充分发挥诉前联调联席会议的联动作用,加强部门配合
“联动”始终是做好诉前联调工作的关键,要加大联动力度,加强部门配合,纠正有关部门、个别调解员的思想误区,调动各方积极性,积极整合资源,实现诉前联调效用的最大化。充分利用好联席会议制度,定期召开联席会议,研究诉前联调工作的新情况,解决诉前联调工作的新问题,创新诉前联调的新方法。联席会议的召集人必须加强与联调部门联络,确保联席会议定期召开,满员参加。
(六)建立民意反馈机制,开展联调群众交流会,依靠群众健全发展
借鉴审判执行中的“判后答疑”制度,积极探索民意反馈机制,做好诉前联调回访工作。民意反馈是检验诉前联调工作是否真正落到实处的试金石。要达到有效化解社会矛盾,维护社会和谐的目的,有效提升诉前联调公信力,就必须建立民意反馈渠道,杜绝闭门造车。在具体个案中,要做好释法说理工作,对达成调解协议的,积极引导双方做好司法确认工作;对调解未达成协议的,及时予以立案。定期开展联调群众交流会,邀请以往诉前联调当事人讲述联调心得,一方面听取群众意见,改进工作机制,另一方面,扩大宣传,提高诉前联调影响力。
(七)加大网络宣传,设网上“诉前联调”专栏,畅通绿色通道
互联网时代要充分重视网络的宣传作用,建议在联调相关部门门户网站设“诉前联调”专栏,设网上办事窗口,畅通绿色通道。公布各联调调解员、调解联络员的名单信息,当事人可预约调解,对于收到预约调解的,调解工作人员要及时与当事人沟通,了解纠纷情况,第一时间做好联调工作。
结语
在社会转型的关键时期,传统的以司法判决为主的社会矛盾解决模式已不能满足现实多元利益格局调整的需求。诉前联调是法院在积极参与社会管理上的一项重大突破,是法院在积极探索和研究解决新时期矛盾纠纷上的一项重大创新,其促进了社会主义司法理论向人本化实践的演进。经过两年的实践,各地积极组织、扎实推进,我们已经看到了诉前联调在提高法院办案效果、提升为民司法理念、促进社会和谐发展方面的巨大推进作用,我们真诚地期待诉前联调在不断地发展和完善中获得得到更为美好的发展前景。
二零一三年四月一日